Organización
del bienestar.
Algunas experiencias
suecas
Ingemar Lindberg
Jurista.
Los socialdemócratas suecos acostumbramos a
tener fama de una actitud bastante autosuficiente
al elogiar el Estado de bienestar nórdico.
Desgraciadamente, hoy tenemos que afirmar:
En relación con otros modelos, lo que caracteriza
a este Estado de bienestar es que se construye con
derechos sociales universales, generales, para toda la
población —seguro general de enfermedad, subsidio
infantil y derecho a jubilación remunerada— en vez
de subsidios para los más necesitados, conforme a
ciertos criterios.
En la actualidad, se puede observar en todo el
mundo occidental industrializado dos fases de este
Estado: su construcción y su deconstrucción. En
varios sentidos Suecia avanzó más que otros países en
el camino hacia un modelo ejemplar socialdemócrata.
Pero ¿en qué condiciones se encuentra dicho modelo
hoy? Está amenazado y las amenazas no solo dependen
del gobierno burgués, en el poder desde hace más de
cinco años.
En mi opinión, el Estado de bienestar sueco
enfrenta tres retos: el primero es cómo financiarlo. Una
política que abarque a toda la población, y no solo a
los pobres y necesitados, exige grandes gastos estatales
y, por ende, altos impuestos. El segundo consiste en
que las prestaciones de bienestar —organizadas de
forma burocrática, iguales para todos— hoy no logran
responder a las exigencias crecientes y a los deseos
variados de la población. En esta situación, fuertes
intereses del mercado —con «la opción libre» como
consigna principal— han logrado la aceptación general
de una amplia privatización de prestaciones centrales.
El tercero viene de la pérdida de confianza —tanto
18 Ingemar Lindberg
n. 71: 18-26, julio-septiembre de 2012

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en Suecia como en todo el mundo occidental— en la
solidario (en las negociaciones colectivas anuales, los
planificación de la sociedad y en la dirección estatal.
sindicatos exigían aumentos mayores para los salarios
más bajos). Las metas principales para el Estado
de bienestar eran garantizar empleo para todos los
Inicios de la construcción del Estado
ciudadanos que optaran por él, y una distribución justa
de bienestar sueco
de los resultados de la producción.
Esta política fue exitosa por largo tiempo. Las dos
El modelo sueco se ha desarrollado de manera
metas fueron cumpliéndose cada vez más durante los
pragmática, por etapas. Durante la primera (las décadas
primeros treinta y cinco o cuarenta años después de la
de los años 30 y 40) el enfoque se centraba en medidas
Segunda guerra mundial. Suecia, con una economía
contra la pobreza infantil. Atención médica para todas
pequeña, dependiente de la exportación, desarrol ó
las madres y los niños, almuerzos escolares gratuitos,
una política laboral que facilitaba la transformación
y posteriormente subsidios generales a la infancia
estructural de la producción industrial (centralización
fueron medidas importantes para crear una base de
en grandes centros de producción, cierre de fábricas
condiciones iguales para todos. Se evitó el examen
pequeñas y otros centros de producción menores,
detal ado de las necesidades individuales, tanto para
migración masiva desde las poblaciones pequeñas
no fomentar la burocracia como para no someter a
hacia las grandes ciudades). El Estado les daba apoyo
los ciudadanos a ningún tipo de humillación. Los
económico a las personas deseosas de superarse en su
subsidios económicos equitativos expresaban confianza
profesión o bien formarse en otra. Durante todo este
en la decisión soberana de las familias de disponer de
período, el desempleo era escaso, alrededor de 2%.
su dinero.
La creciente demanda del mundo occidental
Los próximos pasos se dieron en los decenios de los
industrializado facilitó este índice. Más personas se
501 y 60, cuando se elaboraron las grandes reformas
sumaron a la fuerza de trabajo, incluyendo las mujeres.
del seguro médico y la jubilación remunerada general
En Suecia las diferencias de niveles de ingresos fueron
según un modelo único para todos los asalariados. Esta
disminuyendo de manera drástica, sobre todo entre
se logró después de una lucha política dura, ganada
1965 y 1980. Los salarios bajos aumentaron más que los
—por margen escaso— por la socialdemocracia, con
altos. Y los sistemas de seguridad y cuidados sociales,
el apoyo del movimiento sindical.
en especial las jubilaciones, fueron mejorando. En
Luego en los años 60 y los 70 se produjo la expansión
1981, pudiéramos haber repicado las campanas para
del bienestar público a través de servicios sociales de
celebrar que Suecia —junto con Finlandia— tenía la
salud y círculos infantiles y el cuidado de las personas
distribución de ingresos más equitativa del mundo
de edad avanzada, en tanto las mujeres buscaban entrar
occidental industrializado.
en el mercado laboral. Después de la década de los 60,
A finales de los 80 esta tendencia fue cambiando,
con la entrada en vigor del sistema de jubilación y la
pues la desigualdad de ingresos aumentó, el desempleo
expansión de los servicios públicos, Suecia empezó a
subió y alcanzó entre 6 y 8%; en consecuencia, la
distinguirse no solo por la amplitud del bienestar, sino
política de bienestar se empezó a socavar mediante
también por los altos impuestos.
recortes en varios renglones.
El desarrollo a partir de los 70 se caracterizó por
una nueva concepción sobre la familia y el objetivo
de lograr la equidad de género. La posibilidad de que
Tres modelos
las mujeres y los hombres pudieran participar en la
vida laboral en iguales condiciones y compartir la
Después de la Segunda guerra mundial, según los
responsabilidad de la casa y de sus hijos fue apoyada
estudiosos, se desarrol aron tres modelos básicos de
por la construcción de muchos círculos infantiles. Se
política de bienestar en las economías de mercado en
introdujo la separación de impuestos (como la tasa de
Occidente: el conservador, predominante en Europa
impuestos sobre los salarios era progresiva, al sumar los
continental (y actualmente en la Unión Europea),
sueldos gravaba más la suma de ingresos de la familia,
constituido por fundaciones religiosas u otras
situación que se eliminó con la individualización de
que se encargan de los servicios; mientras que los
los impuestos), la pensión de viudez se eliminó y en
seguros sociales se diferencian por distintos sistemas
la licencia de maternidad remunerada se incluyó a los
de seguridad de ingresos para diversos grupos de
padres. En su sentido más amplio, el modelo sueco —o
profesiones y trabajos. Ese modelo, si bien ofrece cierta
nórdico— de bienestar estatal no era solo una política
seguridad social, mantiene las diferencias de estatus en
de seguridad y protección social, de servicios sociales,
la sociedad, una familia tradicional y la influencia de
de salud y educación, sino que a este empeño se unieron
las iglesias. El liberal, propio de los países anglosajones,
la política económica, la laboral y la del sistema salarial
limita los sistemas de seguridad social a una protección
Organización del bienestar. Algunas experiencias suecas
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mínima condicionada, para la obtención de la cual se
tanto, las actividades del bienestar no exigirán solo un
examina en detal e las necesidades individuales. El sector
porcentaje permanente de los recursos del país sino
de bienestar se caracteriza por una separación entre los
también una parte creciente de el os. Esta ley resulta
sistemas públicos para los ciudadanos más pobres, y
válida independientemente de si esas actividades
un predominio de servicios privados comercializados
se financian de forma privada o a través de los
para los de mayores recursos financieros. Por último,
impuestos. Pero si se financian con contribuciones
el socialdemócrata, practicado en los países nórdicos y
comunes, se exige una cuota más alta de impuestos
parcialmente también en Holanda, basado en amplias
con el único propósito de mantener la calidad actual
alianzas entre las clases obrera y media, se caracteriza
del bienestar. Si los políticos tratan, a corto plazo,
por sistemas generales de seguridad y cuidado, que
de ganar las elecciones con promesas de disminuir
ofrecen tanto una protección básica como una garantía
los impuestos, poco a poco la calidad de la actividad
de ingresos. Súmase a ello el hecho de que los servicios
pública se socava.
sociales son financiados y ofrecidos por instituciones
Sin embargo, en encuestas sucesivas, la población
públicas y por una política que fomenta la igualdad de
sueca reitera que el sistema de bienestar vale su dinero.
condiciones para hombres y mujeres.2
Los investigadores del Instituto de Sociología de Umeå
Esta descripción de modelos significa generalizaciones.
vienen observando estas opiniones desde la década
Hay grandes diferencias también entre países con
de los 80. La última encuesta se hizo en 2010.3 Las
el mismo «modelo básico». Sin embargo, es posible
respuestas muestran una estabilidad, casi chocante,
constatar que estos modelos se han desarrol ado poco
del apoyo de los ciudadanos a la política de bienestar
a poco en los tiempos de posguerra y no tienden a
generalizado. Los grandes costos que conlleva tienen
converger, más bien sus diferentes características parecen
un respaldo que apenas varía desde 1982. Aumenta
fortalecerse. A grandes rasgos, en el anglosajón, el sector
la cantidad de personas que expresan su disposición
público es pequeño, el desempleo relativamente bajo y las
a pagar más impuestos si el dinero ingresa en el
diferencias de ingresos son grandes; en el continental, el
sistema de bienestar. El financiamiento colectivo de
sector de bienestar público es más limitado (en parte a
la seguridad social también goza de aprobación. Ello
raíz de gran cantidad de trabajo femenino no asalariado),
puede parecer tranquilizador. Pero… ¿dónde está la
las diferencias salariales son menores y el desempleo más
gallina y dónde el huevo?
o menos alto; el nórdico se caracteriza por un sector
¿Es que el Estado de bienestar tiene sus fundamentos
público grande, desempleo bajo y diferencias salariales
en los valores? Y entonces, ¿la amenaza consistiría
relativamente pequeñas.
en que estos fueran a cambiar, que nos estemos
convirtiendo en individualistas? En tal caso, las
encuestas indican que no hay mucho peligro, los valores
Los retos de hoy
se mantienen estables.
O ¿es que la política de bienestar tiene que construir
La financiación
su propio respaldo? Entonces, ¿el peligro radicaría en
que las privatizaciones y los recortes realizados en los
El problema principal y más evidente del modelo
últimos tiempos irán socavando la voluntad futura de
sueco de bienestar está en el carácter universal de la
pagar impuestos altos? Esta sería una perspectiva más
política, que abarca a toda la población, exige un nivel
peligrosa.
más alto de impuestos. El gobierno burgués ha bajado
La verdadera amenaza se presenta cuando la calidad
el nivel total de impuestos de 50 a 45% del Producto
de las prestaciones se debilita. Disminuir los impuestos
Nacional Bruto (PNB). Al mismo tiempo, la población
al nivel promedio europeo no estabilizaría la política
envejece, lo que incrementa la necesidad de servicios
sueca de bienestar, como argumenta el gobierno
de salud y sociales. Estas dos tendencias —una política,
burgués. Al contrario: si baja la calidad se resquebraja
la otra estructural— agrandan la diferencia entre
el apoyo a la política común. El bienestar tiene que
necesidades y recursos.
tener una calidad tan alta como para poder responder
El problema se agrava por una relación que a veces
también a las exigencias de las personas relativamente
se denomina «ley de Baumol» y se puede resumir en
bien pagadas. Así se puede contar con amplias mayorías
la siguiente tesis: un concierto no se puede tocar 2%
democráticas para mantener tal política.
más rápido cada año. Significa que en la producción
En parte, las amenazas actuales contra este modelo están
material y parte del sector de servicios es posible
en la estrategia, practicada por los gobiernos burgueses, de
contar con un aumento anual de la productividad
rebajar los impuestos y privatizar las instituciones públicas,
de 2 a 5% o más. Sin embargo, las actividades como
en lo que incide el impacto ideológico del neoliberalismo.
la educación y los cuidados de la infancia y la vejez
Pero los defensores del Estado de bienestar no pueden solo
no se pueden racionalizar de la misma manera. Por
echar la culpa a los demás.
20 Ingemar Lindberg

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Gestión burocrática desde arriba
mismos estudios, se encuentra en la avanzada cuando
se trata del individualismo, del secularismo y de la
El segundo gran reto para el modelo sueco
renuencia a confiar en las autoridades.
consiste en elaborar nuevas formas para llevar a cabo
la organización de las prestaciones de bienestar. La
siguiente anécdota es muestra de ello: Escuché en
Advenimiento de los modelos de mercado
una emisora de radio local que en uno de los asilos de
ancianos del municipio iban a hacer un experimento:
Hasta finales de los 80 era más o menos evidente que
se permitiría a los inquilinos, si así lo quisieran, tomar
la educación, la salud y los cuidados sociales financiados
una copa de vino con la comida. Si esto daba buen
con recursos comunes también deberían ser manejados
resultado, se iba a extender a otros asilos de ancianos
por instituciones públicas. Hoy en día, casi la tercera
de la zona. Y estamos en 2011, pensé, pellizcándome
parte del total de las prestaciones de bienestar ha sido
el brazo. Hace casi treinta años que el entonces primer
encargada a empresas privadas. Cerca de la cuarta parte
ministro Olof Palme dio a su ministro de democracia,
de los estudiantes preuniversitarios van a escuelas de
Bo Holmberg, la tarea de reformar el sector público. Y
ese tipo. Los proveedores privados dentro del sector de
uno de los ejemplos que más le gustaba citar entonces
bienestar son, en general, grandes cadenas de empresas
a este último, era la tolerante actitud de los asilos de
con fines de lucro. Aun dentro de lo que queda de
ancianos de Dinamarca donde, para complacer los
la actividad pública se han introducido modelos de
diversos deseos de los inquilinos, se incluía vino o un
mercado: por ejemplo, una dotación individual que
traguito con la comida. Es obvio que transformar el
acompaña al alumno a la escuela que escoja.
sector público no es cosa rápida.
Detrás de esta mercantilización de las prestaciones
Este caso no solo constituye un ejemplo de un
de bienestar encuentro tres factores principales: a) la
manejo público flexible, sino también un buen punto
rigidez burocrática que ha dominado distintas partes
de partida para discutir la actitud de la política de
de la actividad pública. Durante largo tiempo, los
bienestar universal respecto de la autonomía o la
policlínicos y los hospitales tuvieron áreas de atención
autodeterminación del individuo.
determinadas geográficamente y horarios estrechos.
Las colas crecieron y para los pacientes las opciones
Los servicios de bienestar
eran muy limitadas. Se fusionaron escuelas y fueron
centralizadas en las urbes más grandes. Ancianos,
En un sentido amplio, esos servicios han ido
drogadictos, jóvenes delincuentes y enfermos mentales
creciendo dentro de una organización social
que necesitaban cuidado fueron atendidos en grandes
caracterizada por jerarquías y por un manejo vertical
instituciones con tratamientos estándares y métodos
(de arriba hacia abajo). Uno de los hilos históricos está
defectuosos. b) Detrás de la ola de privatizaciones en
en la estructura burocrática —desde hace siglos— de
las décadas de los 90 y los 2000 tuvo lugar una amplia
las autoridades civiles y militares. El otro, posterior,
ofensiva de la empresa privada con el fin de extender
radica en transferir las estrategias industriales de
el espacio donde maximizar la ganancia.4
racionalización hacia las prestaciones de bienestar. El
El cambio ideológico impulsado con fuerza por la
resultado es una organización irracional con falta de
empresa privada, ocurrido en Suecia y el mundo, tuvo
influencia sobre la actividad tanto del personal como
un impacto impresionante en el decenio de los 80. Para
de los beneficiarios del servicio.
caracterizar a las prestaciones del bienestar público se
Habrá que añadir que la política universal de
dijo que «erosionaban» los recursos de la sociedad,
bienestar, que quiere evitar el examen de la necesidad
y los presentaban como un obstáculo al crecimiento
individual, por regla general ha escogido productos/
económico. Incluso se afirmó que si estas prestaciones
servicios estándares —en los círculos infantiles, en
fueran liberalizadas y expuestas a la competencia,
los asilos de ancianos, en todo: el mismo menú para
la productividad socioeconómica crecería al mismo
todos.
tiempo que el paciente/cliente tendría las «opciones»
Mientras que los servicios de bienestar fueron
y la propia influencia, que supuestamente faltaban en
construidos de manera burocrática conforme a un
la actividad pública.
patrón, en el consumo privado la libre opción ha
aumentado de forma explosiva. La oferta estándar
ha chocado cada día más con un individualismo
De los modelos públicos de mercado
creciente, comprobado en estudios internacionales
a las privatizaciones
sobre valores. Constituye una paradoja que Suecia
—a menudo presentada como el caso típico de una
Los discretos primeros pasos hacia la privatización
política de bienestar «colectivista»—, según estos
se dieron en los 80. Se abrieron varios círculos
Organización del bienestar. Algunas experiencias suecas
21

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En su sentido amplio, la izquierda política tiene ante sí un gran desafío en
cuanto a la organización de las prestaciones de bienestar. No se ajustan a ser
gobernadas desde arriba en el sistema jerárquico de funcionarios estatales;
pero tampoco al principio de ganancias de mercado.
infantiles administrados por cooperativas de padres
ampliación de las prestaciones de bienestar, a pesar de
o por el personal. En algunas grandes ciudades, los
que conllevaban impuestos altos. Aquel a época fue de
médicos crearon salas de emergencia, para trabajar
verdadera hegemonía socialdemócrata. No obstante,
extra en su tiempo libre. Organizaciones sin fines
en el decenio siguiente la derecha formuló una política
de lucro introdujeron nuevas formas de tratamiento
nueva. Si apoyaba la expansión de las prestaciones
para adictos a distintas sustancias. También se inició
del bienestar en manos de empresas privadas, podía
—con moderación— un proyecto de renovación de los
combinar una actitud positiva hacia estos servicios,
métodos de trabajo en la actividad pública de bienestar
con una crítica ante los impuestos. Durante la segunda
y en la educación. A las mujeres embarazadas se les
mitad de los 80, la socialdemocracia, por el contrario,
dio la opción de escoger en qué clínica de maternidad
no logró encontrar una política sustentable en ese
parir, con el fin de suscitar en dichas instituciones
nuevo contexto. Desgraciadamente esta situación se
sensibilidad hacia los deseos de las madres. A las
mantiene.
familias se les dio derecho a escoger la escuela, todavía
Es cierto que los socialdemócratas, junto con el
en manos públicas, adonde irían sus hijos. Por otra
partido ambientalista y la izquierda, al principio del
parte, en las administraciones públicas se introdujeron
siglo xxi, lograron prohibir la venta de los hospitales
los conceptos de mercado de «comprador» y «ejecutor».
públicos a empresas comerciales, donde las ganancias
Se argumentaba que el papel de los políticos electos
irían a parar a manos de los accionistas u otras partes
debería ser representar los deseos de los electores/
interesadas. Esta ley «de poner fin» también establecía
clientes como compradores de servicios, mientras
que en hospitales financiados por recursos públicos
que el del ejecutor debía ser una tarea profesional, no
no se permitiera que se abrieran «rutas privilegiadas»
política.
para pacientes con seguros privados adicionales al
Tal estilo de razonamiento abrió el camino para
seguro público. Recién instalado en el poder, en 2006,
el próximo paso: privatizar la ejecución, por ser ya
el gobierno burgués la derogó, y la sustituyó por la
considerada un asunto «apolítico». Estos exiguos
«de iniciar», para fomentar la comercialización de los
pasos a menudo fueron interpretados como mejoras
servicios de salud. En el partido socialdemócrata se
en relación con el rígido orden anterior. Sin embargo,
abrió una brecha entre actitudes opuestas respecto al
el modelo de clientes/compradores y ejecutores/
lucro en los servicios sociales de salud y en la educación,
proveedores condujo a una situación de demanda
división que persiste. Por tal razón, dicho partido no ha
y oferta como en el mercado. Y ya que, por regla
sido capaz de priorizar la oposición a la privatización
general, no había sistemas de control de calidad, el
del sistema de bienestar, como asunto de importancia
ejecutor que ofrecía el precio más barato conseguía el
vital en el debate político (el partido obrero de Noruega
contrato de proveedor de servicios de bienestar. Como
sí lo hizo, y conserva el poder).
consecuencia inmanente, el precio —no la calidad—
llegó a ser determinante. Los dirigentes municipales
electos, siempre con un presupuesto sobrecargado,
Aumentan las críticas
aprovecharon con gusto la posibilidad de bajar los
costos. Poca gente se percató de la mezcla explosiva
Las críticas contra las consecuencias del lucro
que se estaba cocinando ya en los años 80.
en los servicios sociales y de salud, en la educación,
han ido creciendo, tanto en los medios masivos de
comunicación como en la ciudadanía. Lo más relevante
Perplejidad socialdemócrata
ha sido algunos escándalos dentro de la actividad del
cuidado de la vejez. Los fuertes recortes de personal
Hoy es evidente que el proceso de privatización
han provocado que, en horas nocturnas, ancianos han
coincide con un cambio profundo de la práctica
sufrido caídas, sin que nadie los atendiera; han tenido
política. La derecha tradicional siempre se ha opuesto
que pasar horas con los pañales sucios, y las empresas
a impuestos altos. Durante la larga expansión del
en cuestión, guiadas por la ganancia, han aplicado
sector público en las décadas de los 60 y 70, la derecha
métodos industriales de producción en serie. Han
se encontraba marginada, confusa y a la defensiva.
introducido reglas como pesar los pañales usados para
Como es lógico, los ciudadanos veían con agrado la
calcular cuánto tiempo los pueden dejar puestos, y así
22 Ingemar Lindberg

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racionalizar este aspecto. A pesar de los intereses de sus
se pensaba en la década de los 80— cooperativas
dueños burgueses, la prensa ha revelado que quienes
autónomas de personal, ni grupos de innovación
dominan la prestación privada de servicios sociales
pedagógica quienes determinan el desarrol o de las
de salud y de educación ya son grandes consorcios
escuelas privadas. A nivel preuniversitario 90% de
transnacionales de capital de riesgo. Y que, para colmo,
las «escuelas libres» están en manos de grandes
emplean formas astutas de contabilidad, usando
empresas transnacionales de capital de riesgo.
«paraísos fiscales» para evadir el pago de impuestos en
Recientemente, en un artículo periodístico,
Suecia, al mismo tiempo que sus dividendos provienen
representantes patronales de la empresa Suecos
de una actividad financiada con los impuestos pagados
exigieron más control de calidad y que se examinaran
por la población de este país. Las críticas resaltan la
de manera exhaustiva las capacidades y la economía de
prioridad que esas empresas dan a la ganancia, por
esas empresas, mediante inspecciones más frecuentes
encima de la calidad de los servicios. A raíz de dichas
y sin previo aviso, así como posibilidades más
revelaciones, la opinión pública —desde antes ya
determinantes para poner fin a actividades de mala
escéptica— se ha mostrado abiertamente crítica.
calidad. Sus propuestas resultan paradójicas. La idea
Más preocupante aún es lo que sucede en la
con la cual lanzaron las privatizaciones consistía en que
educación. Está claro que hay escuelas de mayor o
de este modo se podía aumentar la calidad y la eficiencia
menor calidad, tanto entre las públicas como entre
—a través de la libre opción de los clientes—, al mismo
las privadas. Los resultados en ambas modalidades
tiempo que combatir la burocracia pública. Hoy, según
son bastante equivalentes; no se puede determinar
los mismos que impulsaron la privatización, hay que
que las segundas sean más «eficientes», como se
contrarrestar sus consecuencias con lo que se suele
argumentaba. Al contrario, los alumnos que egresan
l amar burocracia: reglas, controles e inspecciones.
de las escuelas básicas públicas presentan resultados
algo mejores cuando pasan al preuniversitario. Sin
embargo, la «reforma educacional» que abría las
Para discutir
puertas a la privatización de los centros de enseñanza
y la libre elección de escuela en el «mercado», ha
En su sentido amplio, la izquierda política tiene
manifestado graves efectos negativos a nivel de sistema.
ante sí un gran desafío en cuanto a la organización
La segregación de alumnos de diferentes barrios y
de las prestaciones de bienestar. No se ajustan a ser
ambientes sociales se ha profundizado, y las escuelas
gobernadas desde arriba en el sistema jerárquico de
públicas han aumentado sus costos. El hecho de que
funcionarios estatales; pero tampoco al principio
los alumnos puedan escoger las instituciones que
de ganancias de mercado. El momento de la verdad
aparentan ofrecer buenos conocimientos, o, por lo
—donde se determina la calidad— es cuando el
menos, notas elevadas, hace que la competencia por
trabajador del sistema de bienestar se encuentra cara a
atraer alumnos genere la tentación de conceder notas
cara con el ciudadano (paciente, alumno, usuario).
excesivas. Y así se crea una tendencia generalizada a
Como complemento, una actividad privada sin fines
la inflación de notas.
de lucro puede jugar un papel positivo en los servicios
Estos resultados fueron presentados en el informe
de salud o sociales y en la educación. Se le puede ver
de una investigación científica,5 a pesar de que esta
como escape, que puede ser utilizado cuando por algún
había sido financiada por un grupo de expertos
motivo surge descontento con el trato en la actividad
asesores de diferentes políticas de la empresa
pública. También pueden contribuir con innovaciones
privada. La conclusión principal fue que no se podía
y desarrol o de métodos, algo que se ha demostrado en
detectar —ni en los reportes científicos suecos, ni
la práctica de los cuidados a la juventud y a drogadictos,
en los internacionales— pruebas indicadoras de que
entre otros.
la privatización de la educación o de los servicios
Una cosa distinta sucede cuando la empresa privada
de salud o sociales hubiera bajado los costos ni
obtiene una posición predominante y cuando se rige
mejorado la calidad. El informe fue rechazado
por la maximización de la ganancia. Si algo se puede
rotundamente por la empresa privada, lo que obligó
deducir del desarrollo en Suecia en el siglo xxi es la
a la directora del tanque pensante y a la investigadora
facilidad con que se subestima la fuerza transformadora
principal a renunciar a sus cargos.
del interés por la ganancia privada, sobre todo cuando
Los intereses económicos en la privatización de la
se trata de inversionistas transnacionales en búsqueda
prestación de los servicios de bienestar son enormes.
de máximos dividendos a corto plazo.
En la actualidad, 12% de los alumnos en la escuela
Para poder entender la rapidez del impacto de las
básica (primaria y secundaria) y 24% de los estudiantes
privatizaciones en este «país modelo» socialdemócrata
de preuniversitario asisten a escuelas privadas, y
hay que verlo en correspondencia con el hecho de
el porcentaje crece con celeridad.6 No son —como
que en lo fundamental toda la actividad del bienestar
Organización del bienestar. Algunas experiencias suecas
23

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ha sido pública, gobernada por las direcciones
tiempo largo, en una relación personal mutua pero
municipales y regionales. Vecinos como Holanda y
no simétrica. La calidad de la actividad se determina
Alemania tienen una larga tradición de fundaciones
cara a cara entre la persona que trabaja en el sector de
a cargo de hospitales, asilos de ancianos y círculos
bienestar y la beneficiaria.
infantiles, mientras que los intereses de lucro privado
La otra diferencia es —o ha sido hasta hoy— que el
han estado prácticamente excluidos. Estos países no
empleador público no se rige por el lucro. Este factor
han experimentado el movimiento de péndulo tan
debería permitir más espacio para la participación y
abrupto que ha ocurrido en Suecia. Por esta razón, nos
la influencia del personal. Hasta ahora, la actividad
parece necesario hacer un llamado de alerta.
pública no ha sabido utilizar este espacio, dada su
Las actividades dentro de los servicios médicos,
tradición de dirección desde arriba, fusionada con las
sociales y de la educación tienen otra lógica, diferente
jerarquías de la democracia representativa.
a la de la producción material o del ejercicio de la
Racionalidad y eficiencia son conceptos con otro
autoridad pública. Tampoco el concepto de servicios
sentido en los servicios de salud, sociales y en la
—tomado del mundo de los mercados y restaurantes—
educación, a diferencia del que tienen en la producción
comprende el carácter propio de la labor del cuidado
material o en la teoría económica. La actividad de
de seres humanos. El servicio vinculado al mercado
bienestar adquiere su contenido y su calidad en el
se caracteriza por la relación con un usuario que sabe
encuentro entre dos o varias personas en el aula,
lo que quiere. En cambio, el trabajo del cuidado y
círculo infantil, policlínico o en la casa de un enfermo
educación presenta un intercambio entre proveedor
o anciano. El afán de ganancia cambia profundamente
y receptor, en el que, por regla general, el receptor es
el carácter de la actividad y los estímulos de las
la parte más vulnerable. La compasión y la empatía
personas empleadas. La racionalidad económica es
del proveedor juegan un papel determinante para la
instrumental hacia una meta precisa, cuantificada.
calidad.
Pero quien trabaja en el cuidado de seres humanos
Una actividad regida por el lucro fomenta
puede hacer un poco más que lo reglamentado, porque
desigualdad y segregación. Las escuelas se dividen
se da cuenta de la necesidad del paciente en el preciso
según las distintas capas sociales, y las condiciones
momento que determina la calidad del cuidado.
de los niños de barrios pobres son menos favorables
Conforme a la lógica de la máxima ganancia, este
para su vida futura. Esa división de la educación en
comportamiento deviene irracional. Si se rige por
centros de variada calidad fortalece la segregación entre
el afán de lucro, la racionalidad del cuidado de una
barrios, y a su vez, en un círculo vicioso, la división en
persona se ve desplazada por la lógica instrumental.
capas sociales. Los médicos y los policlínicos privados
se concentran en lugares donde se mueven clientes
adinerados. Los valores éticos del cuidado humano,
Confianza en la capacidad del Estado
basados en el derecho de todo el mundo según sus
necesidades, se pierden. Cuando se permite que las
¿Por qué y cómo se pudo construir un sistema
diferencias económicas en el seno de la población se
de bienestar tan amplio en Suecia? La confianza fue
agudicen, se abren brechas sociales profundas en el
determinante, afirma el politólogo Bo Rothstein.
país que una vez fuera uno de los más igualitarios del
Nuestra política de bienestar tan extendida se debe
mundo.
a la inusual confianza que los suecos tienen en el
Sin embargo, solo es posible detener esas fuerzas
funcionamiento eficiente e imparcial del poder
de privatización si los servicios sociales, de salud, y
estatal. También confiamos en que la mayor parte
de la educación pública mantienen una calidad que
de la ciudadanía se comporta de forma leal y paga
también satisfaga a las personas económicamente
sus impuestos. A mi juicio, su razonamiento capta
acomodadas.
algo esencial: el debilitamiento de la confianza y del
La socialdemocracia sueca necesita una teoría nueva
sentimiento de comunidad constituye la tercera gran
para la organización del trabajo de bienestar. El punto
amenaza contra el Estado de bienestar.7
de partida podría ser las dos diferencias decisivas en
El punto de partida de Rothstein es la teoría de
relación con la producción industrial. Una, básica, es
«recursos de poder» de Walter Korpi.8 La estructura
que el producto es, en esencia, distinto. El encuentro
clasista de la sociedad y la movilización sindical
típico entre proveedor y receptor en el servicio privado
y política de las masas trabajadoras se consideran
del mundo de los mercados y restaurantes es de
factores decisivos para explicar las diferencias entre los
duración más breve y estandarizado. Las personas que
diferentes modelos de bienestar de distintos países. No
trabajan en el sector de bienestar no crean un producto
obstante, según Rothstein hace falta la combinación
que se vende a clientes anónimos. «El producto»
con otro elemento. Para lograr que la fuerza de la clase
se crea de manera continua, a menudo durante un
obrera conduzca a un Estado de bienestar universal,
24 Ingemar Lindberg

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es necesaria la falta confianza en el poder estatal. Y la
y ellos son a la vez un camino para construir esta
legitimidad del Estado se basa en el ejercicio imparcial
confianza. Algunos primeros pasos importantes
del poder.
hacia dispositivos comunes —en el caso sueco, por
Un factor importante para el éxito relativo de tal
ejemplo, el subsidio a la infancia o la educación para
modelo en los países nórdicos es un bajo nivel de
todos— pueden generar un círculo virtuoso donde las
corrupción y uno alto de confianza entre los ciudadanos.
diferencias disminuyan y la confianza crezca.
Alrededor de 60% de la población considera que «en
general se puede confiar en las personas de la sociedad».
En Europa continental estas cifras son de 40% y en
Al final
países como Brasil o Túnez son tan bajas como 10%. El
respaldo al Estado de bienestar está condicionado por
Suecia todavía tiene un sistema de bienestar
la confianza en una administración razonablemente
bastante amplio. No son los países con este modelo
justa e imparcial. Y la gente paga sus impuestos porque
nórdico los que han sido más golpeados durante la
también lo hacen los demás.
época neoliberal, sino más bien los países anglosajones
En Suecia, el desarrollo de los últimos años refleja
y los del sur de Europa.
cómo se ha debilitado la confianza en la dirección
En Suecia, el movimiento sindical es también
estatal. La integración económica internacional
relativamente fuerte. Aunque el nivel de organización
y la desregulación han contribuido a que la masa
sindical ha disminuido, todavía 90% de la fuerza
trabajadora se sienta menos protegida. Los seguros
laboral empleada trabaja en centros que poseen
generales de enfermedad y desempleo han perdido en
convenios colectivos. La fuerza de este modelo se
valor. La fuerza laboral es tratada cada día más como
relaciona con haber demostrado su eficiencia, incluso
una mercancía. La liberalización de los mercados de
con el crecimiento económico en una economía
capitales y financieros ha alterado la correlación de
globalizada. Se considera que Suecia se encuentra en el
fuerzas en detrimento de los asalariados. Hoy en día
tercer lugar del mundo en cuanto a la competitividad
la política se dedica más a limpiarle el suelo al capital
de su economía. Una política de bienestar universal
financiero ágil, a menudo llamado «mercado».
también equivale a una política económicamente
Las crecientes diferencias económicas y la
racional.
inseguridad que nacen de la globalización socavan los
Pero los rasgos negativos del modelo son varios
sentimientos de afinidad y participación en la sociedad.
y las amenazas evidentes. Las privatizaciones han
La política de bienestar se construye sobre la base del
socavado los sistemas de protección. Los seguros
Estado nacional pero este es al mismo tiempo su propio
de enfermedad y desempleo se están convirtiendo
constructor. Cuando el obrero de la construcción y el
en un nivel mínimo de subsistencia. Ello conduce
director de empresa coinciden en el hospital, el asilo de
a soluciones complementarias por encima del nivel
ancianos, cuando sus hijos asisten a la misma escuela,
básico, diferentes para distintos grupos de asalariados.
cuando madres y padres de diferentes capas sociales se
Los más vulnerables quedan al margen, y la necesidad
encuentran en una reunión, entonces se puede lograr
de subsidios sociales individuales aumenta.
un sentido de pertenencia y contexto. En el pasado la
Hay una dinámica importante en la organización
socialdemocracia tenía instrumentos para manejar
de la política de bienestar. De la misma manera
las tensiones entre los ganadores y los perdedores en
que en la política general, cuando funciona bien
los cambios que impone una economía de mercado
construye su propio respaldo, mientras la pérdida de
como la sueca. Hoy estos instrumentos han perdido
calidad la debilita. Constituye un ejemplo evidente
fuerza. El o conduce a un debilitamiento del sentido de
la combinación de seguros privados con clínicas
participación y pertenencia, lo cual de por sí amenaza
privadas. En la actualidad, entre 10% y 15% de
lo que queda del Estado de bienestar.
la población sueca —la más adinerada— posee
¿Qué podemos hacer para restablecer la confianza
seguros privados de enfermedad. Asimismo, se
sobre la cual se puede construir los elementos de
han ido privatizando clínicas hospitalarias con el
un bienestar general? La ciencia y la experiencia
derecho, «si tienen capacidad extra», a priorizar a
indican dos respuestas fundamentales. Una de el as
los pacientes con seguros privados. A las clínicas
—como ya mencionábamos— sería un poder estatal
les resulta económicamente favorable recibir a esos
imparcial. La otra es la existencia de un nivel aceptable
pacientes fuera del sistema de turnos. A menudo son
de igualdad.
los empleadores los que ofrecen este tipo de ventajas a
Bienestar universal, un poder estatal imparcial y
sus directores y altos funcionarios. Si se privatizan más
un nivel de igualdad aceptable coinciden en círculos
clínicas, lo que está sucediendo, pronto tendremos
viciosos o beneficiosos. Debido a una confianza social
dos sistemas de salud, uno de primera clase para los
elevada pueden surgir órganos de bienestar universal
que pagan seguros privados, y uno de atención básica
Organización del bienestar. Algunas experiencias suecas
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para los que no pueden hacerlo. Así, el respaldo a la
maximizar la ganancia, la fuerza motriz principal del capitalismo.
atención médica común, financiada por medio de
La respuesta de la empresa privada a estas tendencias consistió
los impuestos se socavaría enseguida. Volver atrás
—además de la expansión del sector financiero— en una campaña
resultaría casi imposible.
de privatización del sector de bienestar público.
Lo que amenaza al modelo sueco de bienestar
5. Laura Hartman et al., Konkurrenses konsek venser. Vad häder
estatal no son los altos impuestos sino los recortes
med svensk välfard?, Fakta, 2011.
y las privatizaciones. Si algo se puede aprender de
6. Ingemar Lindberg, Välfärdens idéer — globaliseringen. elitismen
la experiencia de la socialdemocracia sueca es que
och välfärdsstatens framtid [Las ideas del bienestar. La globalización,
se ha subestimado el efecto de la introducción del
el elitismo y el futuro del Estado de bienestar], Atlas, 1999.
sistema de oferta y demanda y la fuerza impactante
7. Véase Bo Rothstein, «The Quality of Government — Corruption,
del afán por el lucro privado. No surgieron pequeños
Social Trust, and Inequality», International Perspective, University
colectivos innovadores, lo que se impuso fue el capital
of Chicago, Chicago, 2011.
transnacional de riesgo.
8. Véase Walter Korpi, The Democratic Class Struggle, Routledge &
El dilema de la economía mixta —como había sido
Kegan Paul, Londres, 1981.
la sueca— consiste en aceptar la dinámica de mercado
9. Karl Polanyi, The Great Transformation: the Political and Economic
y al mismo tiempo proteger a la gente contra los efectos
Origins of our Time, Farrar & Rinehart, Nueva York, 1944.
de este. Cuando Karl Polanyi analizó la aparición del
fascismo en Europa en la década de los 30, acuñó el
concepto de «movimiento doble». Desafortunadamente
su razonamiento hoy tiene la misma actualidad. En
1944, escribió: «El papel que empezó a jugar el fascismo
fue determinado por un solo factor: la situación del
sistema de mercado».9 La condición deprimente del
actual, resulta, en muchos sentidos, una reminiscencia
de dicho decenio.
Cuando se permite a las fuerzas del mercado
trazar el camino, las diferencias crecen y se agudizan.
Es tarea de la política crear cohesión, participación y
contextos. Si las fuerzas democráticas no son capaces
de realizarlo se corre el riesgo de que la gente apoye
métodos autoritarios y totalitarios para controlar las
fuerzas disruptivas del mercado.
Traducción: Eva Björklund.
Notas
1. Aún en estos años, el hombre era considerado el proveedor
fundamental, mientras que la responsabilidad de la mujer residía
en la atención a la familia. Aquel as que laboraban en las fábricas,
lavanderías, en el cuidado de niños, viejos y enfermos, o en el
servicio doméstico, devengaban salarios mínimos en pésimas
condiciones de trabajo al mismo tiempo que tenían que ocuparse
de su hogar. Entonces apenas existían círculos infantiles. Este
concepto fue cambiando en los años 60, como resultado de la lucha
sindical de las mujeres.
2. Véase Gösta Esping-Andersen, Three Worlds of Welfare
Capitalism, Polity Press, Cambridge, 1990.
3. Véase Stefan Svallfors, Klassamhäl ets kol ektiva medvetande [La
conciencia colectiva de la sociedad clasista], Editorial Borea, Umea,
2004, disponible en www.soc.umu.se/om-institutionen/personal/
stefan-svallfors.
4. Durante la década de los 70 la cuota de ganancia de la producción
total y la de la industria de producción material había disminuido
mientras que la cuota de salarios y el sector de servicios había
crecido. La empresa privada tuvo que buscar nuevos campos para
26 Ingemar Lindberg

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